■行政不作爲也要吃「官司」

最近，有關行政部門不作爲的案件屢屢被媒體曝光。前不久，北京市第一中級人民法院行政審判庭審理了一起應試青年訴國家教育部不作爲案。原告是山東青年曾昭玉，他在1998年1月報考中國社科院「中國特色社會主義」專業碩士研究生，初試成績名列前茅，是報考馬列所碩士研究生中惟一各科成績均過及格線的考生。可他怎麼也沒想到自己沒能取得複試資格。經過了解，與他同時報考該專業的考生中有一人並沒達到複試資格的考生反而被錄取了，他懷疑中國社科院招生辦有舞弊行爲。爲此，在兩年多的時間裏，他先後上訪中國社科院、教育部和國務院法制辦等單位，教育部等單位經過調查，認爲社科院招生辦不存在舞弊行爲。曾昭玉上訪沒有結果，於是以行政不作爲把教育部告上法庭。目前，此案還在審理中。

今年8月12日，遼寧省遼陽市一位律師程鵬凱把自己的頂頭上司省司法廳推上了法庭。據程鵬凱稱，他在1996年爲遼寧省燈塔縣的受災農民在反映當地幹部違返國家有關土地政策的問題時免費提供法律援助，因而遭到當地司法部門負責人的打擊報復，有關部門吊銷了他的律師營業執照。他先後20多次向遼寧省司法廳反映此事，司法廳仍不予以處理解決。程鵬凱認爲遼寧省司法廳不履行其法定職責，屬於行政不作爲，因此把省司法廳告上法庭。據了解，律師把所在省上級主管司法部門推上被告席，這在遼寧省還是首例。

另據報道，最近重慶市五名民警因見死不救嚴重失職被處分。這五位民警曾在行駛警車上目擊一名5歲小孩遭車禍，肇事司機跪地磕頭向路人求助，五位民警卻袖手旁觀，讓警車揚長離開出事現場。此事引起羣衆強烈不滿，事發後，重慶市公安局經過調查認爲五位民警見死不救是嚴重的不作爲行爲，分別對他們處以調離、記過等處分。

關於政府或公務員不作爲的案例枚不勝舉。據有關方面透露，近年各地行政訴訟案件出現了快速上升趨勢。如福建省福州市行政訴訟案件量每年以16．58％的速度上升。南京市「民告官」案數量從1998年的18件上升到近年來的每年300件以上，10年增長了近20倍。受理案件數量在不斷增加的同時，案件類型和原告人數也在不斷增加，幾乎涉及到所有行政管理部門。

■行政部門爲何不作爲？

近年政府不作爲的行政訴訟案件爲何在以驚人的速度上升？

據一些專家分析，「民告官」案件數量上升，一方面說明了我國公民法律和自我保護意識的增強，開始懂得如何自我保護。這是我國法制建設的一大可喜的變化，老百姓在蒙冤受屈或者得不到政府保護時可以尋求法律保護；另一方面又反映出我國的一些行政機關在行政執法過程中的嚴重不負責任行爲，這跟中央提出的依法治國、依法行政的思想是相違背的。政府以及國家公務員管理國家和社會公共事務，是國家和人民所賦予他們的應盡的義務和權利，在人民有困難需要政府幫助的時候，有關行政機關和公務員卻不以國家和人民的利益爲己任，採取推諉、拖延等辦法來推卸責任和義務，這是嚴重的失職、瀆職行爲，事實上已喪失了人民賦予他們的權利。

專家認爲政府不作爲，是有其深層的社會根源。國家行政學院行政管理部副主任劉熙瑞教授指出，政府不作爲可理解爲政府該作爲而不作爲，也可稱翫忽職守。如政府稅務部門該徵稅的卻不徵稅，公安部門該管社會治安的卻不管，法院該移交案件的卻不移交，信訪部門該接待來訪者的卻不接待，等等情況都可以稱爲不作爲行爲。政府不作爲，不但損害了黨和國家在人民心目中的形象和地位，同時也嚴重損害了人民的利益，阻礙了國家和社會發展，這個問題應引起黨和國家的高度重視。

劉熙瑞教授分析認爲，一些政府行政機關和公務員之所以不作爲，主要有四方面原因。

第一，從深層次上來說，主要是「私」字在作怪。在「私」字的左右下，一些行政機公務員在履行義務時利用自己的職務和機會去撈取個人好處，在得不到個人利益的時候，就規避自己的責任。規避本身可以不承擔風險，況且工作本身要付出勞動，多勞又不能多得，多一事不如少一事，能推的就推，能拖拉的就拖拉，這樣就出現了政府機關互相扯皮、推諉等現象。一些公務員在工作上儘量追求輕鬆，不願意費力，不願意動腦子，得過且過，在機關裏混日子。

第二，行政機制不如市場機制靈活，政府和公務員不像一些公司和經理可直接通過在社會上的業績從中得到物質上的回報。政府爲社會提供服務不能直接從社會獲取回報，而是通過一個間接過程，通過稅務等部門的稅收來返回給政府回報，回報也不是在某個時間落實在某一個人身上，公務員個人不能直接從社會獲得回報，因此爲人民服務的積極性不高。

第三，我國在服務問題上對公務員沒有作明確的規定，缺乏相應的公務員服務條例。近年我國出臺了不少法規對公務員不該作什麼作了規定和約束，如防止職務犯罪、貪污受賄等等，對公務員貪污受賄行爲進行嚴懲，並設立中紀委、監察等部門對公務員不該作的行爲進行監督和約束。而對公務員應該作什麼，該怎麼作，如何作才是作爲等方面的問題卻沒有明確的規定，對公務員不作爲的行爲該如何處罰也缺乏相應的規定，這使政府和公務員長期缺乏對自己作爲行爲的約束，只要在位期間不犯錯誤就行，疏於和懶於管理並不是犯錯誤。

第四，激勵機制不活，對公務員思想教育不嚴和個人考覈標準不明確。在機關裏作事多勞不能多得，並且工資待遇又不高，使一些公務員提不起工作熱情。同時也由於對公務員的業績考覈和提拔不是以當地百姓對政府和公務員的評價爲依據，有些地方出現實幹家得不到提拔，一些平時不作爲而會拍馬溜鬚、虛報數字的人反而升官發財的現象，這造成了某些行政部門人浮於事，不負責的浮誇作風。

劉熙瑞教授說，政府瀆職、失職等不作爲行爲，比濫用權力給國家和社會造成的損害更嚴重，給人民所造成的損失，輕者是財產和人身安全受到損害，重者是生命危險。因爲大多人失職可以不負任何責任，而濫用權利嚴重的會觸犯法律，付出的代價太高，因此許多行政機關公務員寧願少作事。目前關於公務員失職給國家和社會帶來的損失例子已屢見不鮮。劉熙瑞告訴記者，某一個城市在1988年爲了爭取建一個工廠，當地政府沒經過很好調查，盲目審批一個醫藥項目，派出幾十人組成的考察團去國外考察買設備，考察團在國外到處遊山玩水，沒有認真考察與之合作的國外企業真實情況，結果買回來的設備不但價格貴，而且不能生產藥品，幾十個億投資建成的工廠因此無法開張生產產品，從而倒閉，至今那個工廠成了一片廢墟，給國家帶來巨大損失，這個例子的教訓十分慘痛，但至今此事仍懸而未絕。

■行政不作爲能否得到有效遏制

人們在對行政不作爲給社會所造成的嚴重後果表示震驚和擔憂的同時，不禁要問：行政不作爲能否得到有效遏制？目前我國雖有行政訴訟法去約束政府依治行政，但「民告官」的勝訴率卻普遍不高，並且老百姓在告政府時往往會受到政府那邊方方面面的壓力，使一些老百姓失去了對行政訴訟的信心，造成老百姓不敢告、不願告。這種情況令老百姓擔心，也讓一些執法部門感到憂慮。

廣東省高級人民法院行政庭庭長李季表示，受理行政訴訟案件有不少困難和阻力，困難和阻力有來自外部也有來自內部。在外部方面，一主要是公民「不懂告、不敢告、不願告」。二是有些行政機關不願意當被告甚至拒絕出庭，有些地方的個別領導對行政審判進行非法干預。內部方面主要是有的法院領導和法官對開展審判有畏難情緒：有的搞「官官相護」，違法裁決；有的法官不注意工作方法和社會效果，造成百姓反感；有些法院行政審判機構不夠健全，隊伍不夠穩定，業務不夠熟練和辦案經費不足等。這些問題必須要引起有關方面的重視，廣東近年行政審判成績雖突出，但困難也不少，行政審判發展極不平衡，廣州、深圳案件較多，而廣東東部地區的行政案件極少，個別法院幾年受案數竟然爲零。

國家行政學院教授、中國行政倫理研究會常務副會長王偉認爲，一些地方非法干涉司法部門，主要是司法部門不能獨立運作，在財政撥款上依靠政府，在人事任免和調動方面也由政府安排，這決定了司法部門對政府的服從性，一些地方政府不作爲行爲自然就被不了了之。

王偉說，政府不作爲事實上與政府「勤政」是相對立的，可以把政府不作爲稱爲「懶政」，公務員不履行應盡的責任，是一種非物質性腐敗，是不良行政。

政府不作爲這個問題聯合國也十分關注，早在80年代中期，聯合國向世界各國提出要加強行政倫理建設，加強公務員的財產收入申報制度的建議。目前，有些國家如美國、韓國、日本、印度等對政府不作爲行爲都有明確的處罰規定，對政府該作什麼、怎麼作都規定得很細很具體。印度早在1964年、美國在1978年、韓國在1981年就制定了公務員服務的相關條例。如韓國目前關於公務員服務方面有《獎勵法》、《政府表彰規定》、《模範公務員規定》、《國家公務員法》等規章和法律，在這些規章中對公務員在法定上班時間、休假值班、出差等職責範圍都作了規定。而我國在這方面卻很缺陷，目前連公務員服務規定等配套條例都沒有，更談不上出臺《公務員法》。關於這個問題，專家曾經向有關部門提出建議，國務院法制辦最近正向專家徵求公務員處罰條例的意見。

至於如何有效遏制政府不作爲行爲，王偉認爲，政府不作爲是可以遏制的，這首先要從公務員廉政建設入手。廉政是個系統工程，必須要建立起懲治腐敗機制、監督防患機制、公正

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